1. 연구의 배경 및 목적 1) 연구의 배경 ■ 마을어장은 우리나라 어촌공동체 유지의 구심점 역할을 수행 - 우리나라 어촌계는 약 2천 개이며 가입된 계원 수는 약 10만 명 - 어촌계는 정부로부터 3천여 개의 마을어업권 이용･관리 권한을 부여받아 관리 중임. 전국 연안에 있는 3천여 개의 마을어장은 어촌계원의 일터이자 삶터이며, 수산자원 산란장과 서식지 역할을 수행 ■ 그러나 어촌사회 전반의 인력 유출과 고령화가 심화되고, 새로운 인력이 유입되지 못하는 상황이 지속되면서 마을어업 면허권도 본래의 가치와 기능이 변화 - 1990년대 초반 마을어업 생산량은 약 10만 톤 수준에서 30여 년이 지난 2022년 현재 약 40% 하락하여 약 6만 톤 수준까지 감소. 어촌계의 핵심 생산 기반인 마을어업 생산량 감소는 공동체의 쇠퇴로 이어짐 ■ 전국 연안에 배타적으로 부여한 마을어업 면허권의 면적이나 어촌계 어가소득 기여로 볼 때 국가가 부여한 공간을 활용한 부가가치 창출 미흡 - 2천여 개의 어촌계 중 많은 어촌계가 어촌계에 부여한 기초적인 생산 기반인 마을어장을 효과적으로 이용하지 못하고 있음 ■ 변화된 환경에 맞는 정책을 종합적으로 추진할 수 있는 새로운 어장 이용･관리 방안 마련이 필요 2) 국정과제 연계성 ■ 본 연구의 결과는 110대 국정과제 중 ‘여행으로 행복한 국민, 관광으로 발전하는 대한민국’(61번), ‘전통 문화유산을 미래 문화자산으로 보존 및 가치 제고’(62번), 풍요로운 어촌, 활기찬 해양’(73번) 실천에 활용 - 고령화로 미이용 상태로 남은 마을어장의 효율적 이용과 연안 자원 산란장 보호와 연안 수산물로 생계를 마련하는 어촌공동체 보호 등은 ‘풍요로운 어촌 이행’(73번)에 기여 - 연안 지역의 핵심 기반인 어촌계 보호는 연안 지역을 중심으로 한 ‘전통 문화유산을 보존하고 가치를 제고’하는 효과(62번)도 부수적으로 발생 - 특히 해양관광 등 활성화로 발생하고 있는 해루질 문제에 따른 어촌계와의 갈등 해결은 ‘행복한 국민과 관광산업’(61번)에도 기여 3) 연구의 목적 ■ 변화된 환경에 맞는 마을어장 이용과 관리를 위한 개선방안을 도출하고 제안하는 것이 본 연구의 주요한 목적 - 개선안 도출을 위해 마을어장 관련 환경변화를 검토하고 마을어장 생산과 경영, 이용･관리 등 변화된 어촌계 마을어장의 실태 분석과 유형화 2. 연구의 방법 1) 학술적 방법 ■ 국가통계포털과 어업생산동향조사를 활용하여 마을어업 주요 생산 품종의 생산 현황 등을 분석 ■ 설문조사 기관에 의뢰하여 어촌계 분류 평정에서 면허 면적 10ha 이상의 어촌계를 대상으로 실태조사 수행 - 응답한 511개 표본을 대상으로 전국 마을어장의 생산･경영 실태를 분석하고, 조사 결과를 활용하여 마을어장 생산함수 추정 및 기술효율성 분석 ■ 마을어장 이용･관리 분석을 위해 수협중앙회 수산경제연구소와 협의하여 어촌계 조사 방법, 조사 내용, 조사 시 유의 사항 등 조사 - 「어촌계 분류 평정 및 현황」과 마을어장 관리의 기본 원칙인 ‘어장관리규약’을 활용하여 실태를 분석하고, 지자체에서 관리하는 면허 행정처분 자료를 활용하여 조사 ■ 마을어업 유형화를 위한 실증분석은 수협의 어촌계 분류 평정을 통해 수집한 자료를 활용하여 SPSS를 활용한 다변량 통계분석 방법인 요인분석(주성분 분석)과 군집분석 기법을 사용 - 마을어장을 보유한 것으로 확인된 1,427개 어촌계를 대상으로 「어촌계 분류 평정 및 현황」 상의 통계자료를 활용하여 인구 구조적, 경제적, 공익적 특성에 관한 17개 변수를 선정하여 분석 2) 정책화 방법 ■ 2개월간 법률 전문가와 내부 연구진으로 구성된 ‘마을어업 법제도 학습조직’을 마련하여 운영 - 마을어장의 마을어업, 어촌계, 어촌계원의 법적 지위 등 분석 ■ 마을어장 이용･관리 분석을 위해 수협중앙회 수산경제연구소와 협의 - 어촌계 조사 방법, 조사 내용, 조사 시 유의 사항 등 전문가 심층면접 ■ 전국 지역별 어촌계 6개소를 직접 방문하여 어촌계장 또는 사무장 면담 - 마을어장의 문제점과 활성화를 위한 정책 수요 조사 3. 연구 결과 1) 연구 결과 요약 ■ 10년 후에는 어촌계의 계원 중에서 81세 이상 고령자가 현재 8%에서 26.4%에 달할 것으로 전망 - 더 이상 신규 인력의 유입이 없으면 마을어장의 지속적 이용도 한계에 부딪힐 것으로 예상 ■ 마을어장의 생산 효율성이 70% 미만으로 잠재 최대 산출량에 미치지 못하는 것으로 분석 - 마을어장 면허를 받았음에도 불구하고 활용하지 못하는 면적이 17.3%에 달함 - 특히 생산함수 추정 결과 매우 노동집약적인 생산 형태를 보이며, 이는 자본 유입을 통한 기계화․자동화 도입이 필요하다는 점을 시사 - 마을어업은 특성상 갯벌이라는 자연에 의존할 수밖에 없어 생산량 변동성이 심하므로 안정적 소득확보가 어렵다는 한계 존재 - 마을어업 생산은 서남해안의 갯벌어업이 주를 이루므로 채취할 수 있는 품종이 수익성이 낮은 패류에 집중될 수밖에 없다는 한계 존재. 소득향상을 위해 부가가치가 높은 품종의 생산 확대 필요 ■ 어촌계장 대부분이 70세 이상 고령으로 문서 작성과 보관 및 유지･관리에 어려움 발생 - 일부 어촌계를 제외하고는 명목상 관리규약을 작성한 수준 - 마을어장 이용 및 운영의 체계적인 관리와 발전을 위해서는 기본적인 조건과 규칙을 명시한 어장관리규약 작성 및 준수 의무를 법적으로 규정하고, 현장에서 바로 적용할 수 있는 구체적인 가이드라인 개발 필요 ■ 전국에 마을어장을 보유한 어촌계 유형을 분석한 결과 크게 5개 유형으로 분류 - ⅰ) 어장관리와 체험관광 기능이 발달한 자원관리･체험형, ⅱ) 소득 기반이 잘 구축된 자립형, ⅲ) 안정적인 계원 수 유지로 어촌계 존속은 가능하나 성장이 정체된 것으로 판단되는 성장정체형, ⅳ) 50세 이상 젊은 층의 유입으로 향후 발전이 기대되는 성장형, ⅴ) 인구 및 소득 측면에서 모두 감소세를 보이며 마을어업과 어촌계가 소멸 위기에 직면해 있고, 어업 외 수익사업 비중이 증가하고 있는 탈어업형 등 다섯 가지로 구분 - 마을어장을 보유한 어촌계의 50.0%는 어촌계원 수와 소득의 지속적인 감소로 더 이상 어업을 통해 지역사회를 유지하기 어려운 탈어업형에 해당 - 전체 마을어업 어촌계의 약 25.0%는 높은 수준의 마을어업 운영 능력과 어업경제 기반 및 어촌계 구성원의 의지와 지역발전 요인 등의 영향으로 높은 소득 유지 - 전체의 약 10% 정도는 비교적 젊은 어촌계로서 향후 성장이 예상되는 어촌계도 있어 각각의 어촌계별로 처한 현실이 다르고, 마을어장 활용도에 차이 존재 ■ 실태조사 결과 다음의 일곱 가지 주요 문제점 도출 - ⅰ) 고령화와 신규 인력 유입 부족, ⅱ) 높은 생산 변동성과 소득 불안정, ⅲ) 생산 효율성 저하와 새로운 생산어법 도입의 한계, ⅳ) 낮은 생산 효율성, ⅴ) 어장의 미활용, ⅵ) 규정 위반 및 어장관리 소홀, ⅶ) 연안 해역 이해관계자 간 갈등 지속 2) 정책화 방안 ■ 마을어장 활성화를 위한 세부 사업을 크게 1) 마을어장 신규 인력 유입 및 생산성 향상, 2) 정부의 마을어장 관리 역할 강화, 3) 마을어장 유형별 정책 차별화 등 세 가지로 유형화 ■ 첫째, 마을어장 신규 인력 유입 및 생산성 향상 - 이를 위해 ⅰ) (가칭) ‘어촌계 상생발전 연금제도’ 전국 확산, ⅱ) 어촌계 가입 유인 정책 마련(어촌계 현장 귀어 학교, 주거 공간 제공 등), ⅲ) 외부 개방 노력을 고려한 면허 재연장(‘탈어업형’ 유형 대상), ⅳ) ‘어업잠수사’ 허용 및 채취 방법 다양화 등 사업 병행 추진 ■ 둘째, 정부의 마을어장 관리 역할 강화 필요 - 이를 위해 ⅰ) (가칭) ‘마을어장 지정 및 관리에 관한 법’ 제정, ⅱ) 마을어장 관리 규정 강화, ⅲ) 마을어장 품종 명확화, ⅳ) 마을어장 진흥센터 설치 및 운영, ⅴ) 마을어장 면허심사제 도입 및 시행 등의 법제도 정비 및 사업 필요 ■ 셋째, 마을어장 유형별 정책을 차별화 - ⅰ) 어촌유형별 지원정책을 별도로 마련하고, ⅱ) 유휴어장의 경우에는 환경 개선사업 또는 상생 어장 활용사업 등을 활용하여 유휴어장 정리 4. 기대효과 1) 정책적 기대효과 ■ 어장 활용 및 관리 개선 - 마을어장 이용 및 관리 방법 개선을 통해 어장 활용 비율이 증가하며, 이는 어장의 효율적인 이용과 자원관리에 기여 - 정책 성과지표 설정을 통해 어장 활용도 및 생산성 향상에 대한 정량적인 목표를 설정하고, 이를 기반으로 정책의 성과를 측정하고 평가 가능 - 어장 활용 비율이 현재 82.7%에서 목표치인 90% 달성 시, 활용 면적 9,615ha 증대, 생산액은 19억 4,131만 원 증가할 것으로 예상 ■ 해루질 갈등 감소 - 해루질 갈등 발생 비율을 감소시키기 위한 정책이 도입되며, 이는 어장 이용의 안정성을 제공하고, 다양한 이해관계자 간의 갈등 최소화에 기여 - 해루질 갈등 발생 건수가 현 58.5%에서 목표치 40%로 감소 시 마을어장 종사자의 소득 안정성은 31.6% 개선 효과 기대 ■ 정부의 마을어장 관리 역할 강화 - 정부는 어업권 취득 주체의 자격요건과 우선순위를 통해 경제적 논리와 사회･복리적 논리 사이에서 적절한 균형점을 선택하며, 이를 통해 마을어장의 효율적인 관리와 이용 가능 ■ 마을어장 정책의 지속적인 개선 - 마을어장 정책은 시대와 환경의 변화에 따라 지속적으로 개선되며, 이를 통해 마을어장의 지속가능한 발전이 이루어짐 2) 사회･경제적 기대효과 ■ 소득 및 생산성 증대 - 어장 활용도와 생산성이 향상되면서, 어촌계의 소득과 생산성 증대 - 어촌계의 경제적 안정성을 강화하며 지역 경제에도 긍정적인 영향을 미침 - 노동생산성이 기존 1인당 23.8만 원에서 목표치인 1인당 30만 원으로 증가 시, 마을어장 생산액은 210억 7,167만 원 증가할 것으로 기대 - 면적당 생산성이 현 500만 원/ha 수준에서 목표치 700만 원/ha으로 향상 시, 마을어장 생산액은 323억 5,521만 원 증가 예상 ■ 고령화와 노동력 문제 개선 - 신규 인력 유입과 노동생산성 향상을 통해 어촌계의 고령화 문제와 노동력 부족 문제를 일정 부분 해소 ■ 관광 수입 증대 - 마을어업을 활용한 어촌계 관광이 활성화되면서 관광 관련 수입이 증대되고, 이는 지역경제의 다양화와 활성화에 기여 - 평균 관광 수입이 현 개소당 1억 5,251만 원에서 목표치인 개소당 2억 원으로 증가 시 전체 어촌계 관광수익은 355억 7,001만 원 증가할 것으로 기대 ■ 자원관리 및 환경보호 - 어장의 효율적인 관리와 이용을 통해 수산자원의 지속가능한 관리가 이루어지며, 이는 환경보호와 생태계의 안정성에도 긍정적으로 작용 ■ 지역사회의 활성화 - 마을어장의 활성화는 지역사회의 활성화와 연결되며, 이를 통해 지역공동체의 연대와 소속감 강화 - 또한 지역 내 다양한 사회･문화 활동이 활발해지며, 이는 지역사회의 다양한 면에서 발전 도모